9月30日上午，德国慕尼黑大学3354cc金沙集团Stefan Korioth教授，作为3354cc金沙集团 Global & Comparative Law系列讲座主讲嘉宾，以“宪法对公共债务的限制（‘债务刹车’）——遏制政府过度举债的良策？”为题做了讲座。本次讲座由3354cc金沙集团长聘教授张翔主持，3354cc金沙集团长聘副教授左亦鲁、社科院法学所副研究员刘志鑫、3354cc金沙集团助理教授吴训祥、中国人民大学3354cc金沙集团助理教授田伟、中国政法大学3354cc金沙集团讲师吴良健等参加与谈。

Stefan Korioth：

一、背景介绍

全球债务规模的增长已成为普遍现象，几乎所有主要经济体都面临这一挑战。截至2024年底，日本的国家债务与国内生产总值（GDP）之比达到237%，其次是希腊151%、意大利135%、美国121%、法国113%、英国101%，而德国相对较低为62%。这些数字并非绝对精确，因为各国统计口径存在差异，但即便如此，也足以说明各国债务问题的严重性。过去三十年来，债务的快速累积有三大主要原因：第一，人口老龄化。许多国家进入老龄社会，社会保障、养老金和医疗开支显著增加，迫使政府不得不举债维持福利体系。第二，经济危机的冲击。无论是2008年全球金融危机，还是近年的新冠疫情与能源危机，都迫使各国政府通过扩张性财政政策来刺激经济，从而推高债务。第三，利息负担与资本市场的约束。随着债务规模的上升，政府需要支付越来越多的利息，财政操作空间被压缩；同时，资本市场也会以更高的风险溢价“惩罚”高负债国家，导致借款成本进一步上升。

我认为，现在必须正视债务失控的危险后果。而对于法律人而言，问题在于对这一问题能否通过宪法的手段加以约束？德国作为一个有着两百年“宪法债务规则”（财政宪法）传统的国家，其经验具有代表性和研究价值。德国的经验既是宪法史的一部分，也是现实财政治理的一面镜子。

二、德国宪法债务规则的历史演变

接下来，我将对德国宪法上债务规则的历史做一个系统的回顾。从19世纪的普鲁士债务禁令到1949年的《德国基本法》，再到1969年、2009年和最近 2025年的几次修宪，德国在宪法层面规制国家债务问题的过程，既体现出了制度理性，同时也暴露出了一些现实困境。

（一）19世纪初的起点：1820年普鲁士的债务禁令

德国在宪法中设置债务规则的传统可以追溯至约200年前。1820年，普鲁士颁布了一项重要的法令，简明扼要地规定从该年起国家不得再新增债务，对此规则的例外，仅限于国家为了自身“存续”或为了“公共利益”而被迫举债的情形。更具特色的是，该法令还规定，未来的举债必须获得议会的批准。这一规定有三层含义：其一，它确立了一项严格的“债务刹车”；其二，它要求债务规则必须与社会共决机制相结合，强调议会在其中的作用；其三，它赋予债务以实质性标准，即必须为了国家的存续或公共利益。这一设计在当时堪称创新，但在实践中很快失败。自1820年之后不久，政府便通过各种方式绕开禁令，重新举债。

尽管实践失败，1820年的制度仍留下了深远影响。首先，它明确了债务规则不是政治约定，而是法律规定，这些法律规则自19世纪后期起就逐渐在各类宪法中得到确立。其次，它要求举债必须有法律授权。最后，它为国家举债设定了实质标准，并将举债定位为一种辅助性财政收入来源，仅在税收不足时方可动用。这些奠定了德国债务规则的基本框架。

（二）二战后的重建：1949年《基本法》第115条

1949年德国制定《基本法》时，立法者延续了这一传统。1949年的《基本法》中依旧包含了一个简明的债务规则。当时，只有“特殊需要”才能证成举债的合理性，并且信贷资金应当用于投资目的。相关的条文非常简洁：“只有在存在特别需要的情况下，且原则上仅用于促进性支出，并且必须依据联邦法律，方可通过举债取得资金。”

此后，《基本法》框架下的举债规则经历了重大演变。20世纪60年代的目标是对宪法上的债务规则进行现代化改革，摆脱19世纪的旧模式。1969年修改后《基本法》规定，在通常情况下，举债必须与政府的投资支出相联系，并在整体经济平衡受到干扰时提供例外条款。这一规则从1970年至2009年适用。

（三）21世纪的“债务刹车”

2009年出现了又一次根本性转折。自1820年以来，德国首次重新引入了对举债的根本性禁止（《基本法》第109条第3款第1句、第115条第2款第1句）。其内容是：“联邦和州的预算应当原则上在没有举债收入的情况下保持平衡。”例外情况仅限于经济波动、自然灾害和国家无法控制的特殊紧急情况。

然而，2025年3月，《基本法》再次被修改，极大地扩大了被允许的举债范围：超过GDP1%的国防和安全支出被排除在债务禁止之外；此外，还通过一个单独的宪法条款（第143h条），设立了一个具有5000亿欧元借款权限的特别基金，用于额外的基础设施投资和气候变化应对措施。从形式上看，这些修订是对2009年债务规则设置了特定的例外规定，但其实际意义却远大于此。2009年确立的“债务刹车”规则——即对举债的原则性禁止，实际上已经名存实亡。在一个整体上的债务禁止规定之外，《基本法》现在反而包含了大量的例外性的举债条款。

综上所述，德国对在法律中——尤其是在宪法中——引入债务规则有着长期而深厚的偏好。与此不同，美国等国家在（联邦）宪法层面上都并未设置债务限制。尽管这种偏好屡屡令人失望——因为债务仍然持续上升——但德国社会并未对此传统加以放弃。人们的态度毋宁是：如果现行规则无效，那么也许下一条规则会更好？此外，自《基本法》实施以来，德国建立了完善的宪法司法体系，特别是联邦宪法法院。对于债务规则问题，往往最后会由宪法法院做出裁决。

三、制度结构与宪法法院的角色

在分析完历史沿革后，我想转向更为结构性的问题，并重点分析联邦宪法法院的司法实践。

（一）债务规则与民主原则

债务规则是否真的有必要被写入宪法？我们期待通过这些规定保护的对象究竟是什么？在我看来，债务规则与民主原则密切相关。议会作为具有直接民主正当性的国家机关，每年通过法律授权允许新增多少债务，这本身就体现了债务规则与民主的联系。但这种联系是双向的：一方面，债务规则限制了当下立法者形塑政策的权力，这种限制的正当性在于保护未来立法者的政策选择空间；另一方面，债务规则也为当下开辟了新的行动空间，承认现时社会在一定限度内可以通过举债来完成任务。关键仍在于：当前债务负担何时会压缩未来的选择，这一界限最终仍需政治来决定，而非单纯由经济学模型设定。

（二）债务规则的“调控力”

上述规则是否能够被执行并尽可能少地引发冲突？尽管德国《基本法》自1949年以来曾有三种不同的债务规则，公共债务仍不断增长。到2024年，德国公共预算中的总债务已达2.51万亿欧元，人均债务首次超过3万欧元。面对这种情况，我们是否还能再继续谈论所谓的“债务刹车”？我要特别提及联邦宪法法院2007年的判决。当时法院在适用1969年版的债务规则时，明确指出该规则“作为理性控制和限制政府债务政策的宪法工具，在现实中并未证明有效”，并呼吁修宪。这一做法引发了关于宪法法院角色边界的激烈讨论。但更重要的是，它揭示出一个结构性问题：究竟是规则本身设计有缺陷，还是财政政策执行不力？正如当年两位宪法法官在不同意见书中所说：“公共财政与预算管理的失控，并不能靠不断呼吁更好的刹车法律规则来遏制，而必须首先适用现有的刹车规则。”

（三）债务规则的正当性

最后，我想谈下宪法上债务规则的正当性问题。2009年修改后的“债务刹车”规则曾在十年间运作良好，但这主要是因为不断增长的税收使政府几乎不需要额外举债。然而，随着新冠疫情、地缘冲突、能源危机以及气候转型的全面压力，公共预算面临着前所未有的挑战，社会保障支出急剧上升，联邦和州的预算立法者难以在2009年规则下继续维持财政运转。2023年11月，联邦宪法法院作出判决，对债务规则作出了严格的限制性解释。结果立法者别无选择，只能在2025年通过修宪大幅扩大举债空间。这意味着2009年引入的“债务刹车”规则在短短十五年内就失去了说服力和正当性。

四、结论

鉴于宪法上债务规则长期以来调控力薄弱、正当性不足，德国当前存在的前所未有的多种多样的举债可能性，构成了一个严重的问题。在此背景下，“债务刹车”的存在越来越沦为一种象征性政治：一方面高举禁止举债的原则，另一方面却不断设立新的例外。这种矛盾造成三重损害：首先，损害了民主文化，因为社会在表面上反对债务，但实际上却不断回避债务问题；其次，损害了公共财政，因为有效的债务限制已不可行；最后，损害了宪法本身的权威，因为宪法中的债务规则不断以越来越快的频率被修改。

左亦鲁：我有三个问题：第一，讲座提到一个有意思的概念——不适合被宪法规定的内容。其实存在一个更细化的区分：有些内容究竟是不适合被宪法规定，还是说可以被宪法规定，但不适合由法院和法官决定？债务刹车是这两类中哪一类？第二，除了“债务刹车”，德国司法实务界和学界还讨论其他“不宜入宪”的内容吗？第三，对于“债务刹车”这样的问题，德国法律界仍旧是根据教义学来解决，是否借助经济学等方法？

Stefan Korioth：第一，债务限制入宪已成德国传统，不可能废除。但规则越复杂越难执行，我主张简明清晰的宪法规定。第二，除债务问题外，其他宪法条款大体能得到比较好的遵循。第三，学界多采用法教义学研究，鲜少依赖经济学模型，原因之一是经济学理论更迭过快，缺乏稳定性。

左亦鲁：我想补充下可能的其他原因，也就是目前法经济学主要聚焦微观经济学的问题，而公共债务涉及宏观经济学。（Stefan Korioth教授对此表示认同。）

刘志鑫：在中国，中央政府的债务规模不算大，但地方政府债务较为庞大，构成主要风险。地方政府缺乏制度约束，往往自主举债扩张，导致隐性债务严重。与德国不同，中国不是联邦制，尚未形成中央财政与地方财政的制度界限，庞大的地方债务最终可能需要由中央兜底。中国的特殊性在于：1.低利率与展期机制降低了债务风险；2.国有银行的政策性支持确保债务能够滚动维持；3.地方政府能够维持低利率与债务稳定；4.国债主要面向国内发行。虽然宪法没有相关国债条款，但中国宪法学应当深入探讨一系列理论问题。

Stefan Korioth：中国与德国虽制度不同，但公共债务作为“民主病”在各国普遍存在。低利率阶段会掩盖债务风险，但一旦利率上升，财政压力骤增。而且低利率乃至负利率会让国家过度依赖于举债，因为这反而会让国家通过举债增加收入。

吴训祥：从历史的角度来看，是否可以将德国债务限制与魏玛共和国时期的财政教训联系起来？

Stefan Korioth：魏玛共和初期通过恶性通胀消灭债务，导致社会对货币失去信任；后期则实行“零债务”政策，在应对危机时拒绝举债，反而引发社会不满，最终导致体制崩溃。战后德国从中汲取教训：既要避免通胀，也不能完全禁止债务，而是通过规则寻找平衡。

田伟：从宪法政策学的角度，联邦宪法法院严格适用“债务刹车”相关宪法规定，是否会影响法院所长期享有的高度的民众支持和国际信任？有一件流布甚广的轶事，在此前欧洲层面拯救欧元和希腊财政危机的政治磋商中，德国方面经常以联邦宪法法院有可能否决相关方案为由提出反对，以至于有其他国家的政治家威胁，“如果在谈判中再听到一次‘联邦宪法法院’这个词，就离开会场”。

Stefan Korioth：德国联邦宪法法院至今仅审理了三起涉及债务规则的案件，其中2023年的判决最为关键。这一裁判实际上瓦解了当时联合政府的基本财政架构，也导致了政府的更迭，但在德国国内公众普遍支持宪法法院。在欧洲层面，德国确实会因为联邦宪法法院对债务规则的严格执行而显得不受欢迎，其他欧洲国家并不存在通过宪法规制债务问题的传统。

吴良健：从财政领域相关宪法判例可看出，法国宪法委员会在财政宪法问题上呈现出一种自我克制的谦抑态度，往往优先将财政预算收支平衡的争议问题交由议会通过政治途径自行解决，而很少作实质合理性的判断，赋予议会对预算案相当大的自行判断空间，背后反映出担心议会及人民代表的预算和税收权被宪法法官剥夺的法国传统。德国是否也给予议会类似的自由裁量？

Stefan Korioth：德国与法国制度迥异。德国将“任务、税收、预算”三阶分离，分别由不同的规范调整；法国则将其整体考虑，政治自由度更高。德国的宪法审查因此更具司法化倾向，议会的自由裁量相对法国较小。财政制度设计反映了国家结构特征，德国的严格司法化与法国的政治化体现出两种不同的国家治理逻辑。

讲座最后，张翔教授在总结中表示，德国的宪法债务规则体现了法律与现实之间的张力，各国制度的差异反映了不同的政治文化与历史背景，代际正义和民主原则是债务问题的核心。随后，张翔教授代表3354cc金沙集团向Stefan Korioth教授赠送了讲座纪念证书。